在广州市青年文化宫，未成年人保护成长教育系列 课程开讲。众多家长及其子女参加了这别开生面的一课。 南都资料图
如何让性侵未成年人案件及时被反映？如何有效预防类似案件发生？如何在案件处理过程中避免二次伤害受害儿童？10月21日，《中华人民共和国未成年人保护法(修订草案)》提交十三届全国人大常委会第十四次会议审议。七年来首度大修的未成年人保护法对上述问题逐一回应。这也是全国人大社会建设委员会自去年3月设立以来，提请审议的首批修订草案之一。南都记者关注到，这是上述法案于1999年颁发施行以来的第二次修订。据悉，现行版曾于2012年10月修订，至今已施行7年。
焦点解读
强制报告制度
发现未成年人身心受侵 应立即向有关部门报告
针对涉未成年性侵案件发现机制薄弱的问题，此轮修法将未成年人受侵害的强制报告制度纳入。
南都记者了解到，2013年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等部门联合发布《关于依法惩治性侵未成年人犯罪的意见》，在一定程度上加强和改善了我国预防和处理未成年人性侵害案件的措施。
有观点认为，从司法实践来看，当前在立法和实践中依然面临很多严峻问题。比如，未成年人遭受性侵害的发现机制还比较薄弱。
北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华告诉南都记者，此类案件的一个难点在于很多案件不能被及时反映。在司法机关处理的性侵害未成年人案件之外，相当一部分强奸和猥亵未成年人案件没有进入司法程序。
据公开资料整理，此前虽然已有云南省、襄阳市、贵阳市、杭州市、无锡市等省市推行强制报告制度或提出建立制度的意见，但规定仍然不够具体和有力。
为解决上述问题，草案一审稿特别增设了强制报告制度。草案一审稿第七条第二款规定，国家机关、法律法规授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员，以及密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员，在工作中发现未成年人身心健康受到侵害或者面临其他危险情形，应当立即向有关部门报告。
北京青少年法律援助与研究中心研究员张雪梅认为，草案将《关于依法惩治性侵未成年人犯罪的意见》规定的强制报告上升为法律层面，且明确了强制报告主体，有利于更迅速发现针对未成年人的各类侵害，除公职人员以外，另一类就是与未成年密切接触的行业从业者，包括学校、医院，还有培训机构等。
对未成年人的侵害，隐蔽性强，持续时间也长。往往只有当情况特别严重时，才会进行社会和司法干预。 在张雪梅看来，为了解决上述问题，就要建立一个能够迅速发现未成年人遭受侵害的信息渠道，和未成年人密切接触的机构组要有意识、有能力去发现问题。
但同时，张雪梅也表示，为了鼓励更多人去报告儿童暴力侵害事件，还应对报案人信息予以保密。另外，也需要增加强制报告制度的培训和统计工作，考评它在实践中的应用。 希望未来这两点也能写到法律中 ，她说。
分级预防理念
沉迷网络及校园欺凌 拟被明确为不良行为
南都记者注意到，该修订草案首次采取分级预防理念，将未成年人的偏常行为分为不良行为、严重不良行为、犯罪行为三个等级，并针对不同等级的行为细化相应干预措施，体现分级预防理念。
修订草案将 沉迷网络影响正常学习生活 ， 吸烟饮酒 以及 辱骂、殴打他人，或者故意伤害他人身体 等校园欺凌等行为首次明确列为偏常行为，并对家庭监护责任、学校管教责任以及相关部门尤其是公安机关的保护责任有了进一步细致规定。
列举9条严重不良行为
如对未成年人不良行为有了更明确的规定，列举了9条不良行为，将 吸烟饮酒 以及 沉迷网络以至于影响正常学习和生活 、 与社会上具有不良习性的人交往 首次被列入未成年人不良行为。
针对严重不良行为，此次修订草案也有了更为严格细致的规定，列举9条严重不良行为，不仅现行版中不良行为中所规定的 挟带管制刀具、打架斗殴 ， 强行向他人索要财物，偷窃、故意毁坏财物 等行为被 升格 归入严重不良行为，此外， 辱骂、殴打他人，或者故意伤害他人身体 等校园欺凌行为也被首次纳入到未成年人严重不良行为中。
此外，草案中针对犯罪行为新增规定。在对重新犯罪的预防一章中明确公安机关、人民法院和人民检察院对未成年人犯罪的相关责任，同时新增补充了未成年人如何接受社区矫治、安置帮教等系列举措。
警方可建议将严重不良行为未成年人送专门学校
修订草案也新增相关干预措施的相关规定，进一步明确各部门责任。
如此次在第一章新增规定，公安机关、人民法院、人民检察院、司法行政部门应当经过专业培训、熟悉未成年人身心特点的专门人员或者专门机构负责预防未成年人犯罪工作。
此外，针对公安机关的相关责任，草案新增了明确规定：针对有严重不良行为的，公安机关应该依法制止，处理，针对依法不予处罚的未成年人，则详细列举公安机关应采取的8项举措，其中包括责令接受心理辅导、矫治或其他治疗等。
值得一提的是，修订草案还赋予了公安机关建议将严重不良行为的未成年人送往专门学校的权力。新增规定，对情节恶劣或拒不配合接受矫治的，公安机关可向教育行政部门提出建议送专门学校进行矫治和接受治疗，其父母或监护人及所在学校可向教育行政部门申请。
南都记者关注到，这与现行版规定不同。现行版要求，对未成年人送工读学校进行矫治和接受教育，应当由其父母或者其他监护人，或者原所在学校提出申请，经教育行政部门批准。
此外，此次修订案草案还删除了现行版对相关收容教养、劳动教养的相关条款，并将以往对工读学校的相关规定简化表述为 专门学校可以对有严重不良行为的未成年人采取必要约束措施，有针对性的开展教育矫治 。
学校不履行预防犯罪职责或被追刑责
值得关注的是，此次修订草案的一大亮点，是专门对学校的管教责任进行强化。其中第二章新增十四条至十八条，专门对学校的管理教育责任进行细化规定。包括学校应当配备专职或兼职心理健康教师，开展心理健康教育，建立心理健康筛查和早期干预机制，预防和解决学生心理行为问题。应当严格日常安全管理，及时排查可能导致学校欺凌事件发生的各种隐患，应当建立学校欺凌防控制度，发现有学生欺凌现象要及时制止、处理，必要时向公安机关报告等。学校还可以根据需要以购买服务的方式招聘社会工作者，长期或定期进驻学校，协助开展德育教育、法治教育和心理健康教育。
此外，草案明确规定出现不良行为，学校可以进行干预，采取由法治教师或法治辅导员予以训导，要求其参加特定的专题教育等相关措施。
草案还新增要求，教育行政部门应当将预防未成年人犯罪教育工作效果作为考核学校工作的一项重要内容。学校违反本法规定不履行预防未成年人犯罪工作职责的，由教育部门责令限期改正，通报批评，情节严重的同时对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，造成严重后果构成犯罪的，依法追究刑事责任。
欺凌防控制度
孩子遭到网络欺凌侵害 父母可要求平台删信息
南都记者注意到，此次修订草案明确提出，学校应当建立学生欺凌防控制度，并对学生欺凌给出了清晰定义。
此前，针对频发的中小学生欺凌事件，相关职能部门进行过专项治理。2016年4月，国务院教育督导委员会办公室印发《关于开展校园欺凌专项治理的通知》。随后11月，教育部联合九部门印发《关于防治中小学生欺凌和暴力的指导意见》。
但北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华告诉南都， 尽管这些年国家高度重视，教育部多次发文，但其实很多老师和学生对校园欺凌的问题还是不够了解。 所以，他认为，此次从国家立法的层面明确学生欺凌的定义、规定事件发生后如何处置， 是有重大意义的 。
对教职工、学生开展防欺凌培训教育
草案附则中规定，学生欺凌，是指发生在校园内外、学生之间，一方个体或者群体单次或多次蓄意或者恶意通过肢体、语言及网络等手段实施欺负、侮辱，造成另一方个体或者群体身体伤害、财产损失或者精神损害等行为。
佟丽华解释道，草案中的定义不仅关注到学生身体的伤害，还包括学生精神方面的伤害，这是一个很好的变化，体现了社会对未成年人更细致的关注。
构成校园欺凌之后如何处置，是处理校园欺凌事件的难点之一 ，中国政法大学副教授苑宁宁告诉南都。
为预防欺凌事件发生，修订草案第三十三条规定，学校应当建立学生欺凌防控制度，对教职员工、学生开展防止学生欺凌的培训和教育。
此外，草案对事发后学校该如何对各方进行干预也进行了规定。
草案规定，学校对学生欺凌行为应当及时制止和处理，并通知被欺凌和实施欺凌行为的未成年学生的父母或者其他监护人；对相关未成年学生，应当给予及时的心理辅导和教育引导；对相关未成年学生的父母或者其他监护人，应当给予必要的家庭教育指导。学校应当配合有关部门，根据欺凌行为性质和严重程度，依法对实施欺凌行为的未成年学生予以教育、矫治或者处罚。
数字时代，欺凌的形式也从线下延伸到网络世界。对此，草案第六十六条规定，发现未成年人遭受网络欺凌侵害或者形象遭到恶意扭曲、损害的，受害未成年人的父母或者其他监护人可以要求网络信息服务提供者及时采取删除、屏蔽等措施，停止侵害。
驻校社工有益于欺凌事件防治
据了解，此次《中华人民共和国未成年人保护法(修订草案)》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法(修订草案)》一同提交全国人大常委会审议，两者互相衔接。
南都记者注意到，预防未成年人犯罪法修订草案的第十六条规定了驻校社工制度。苑宁宁介绍道， 驻校社工的一个重要功能就是参与学校欺凌事件的处置和后期干预问题。
修订草案的第十六条规定，学校根据需要可以以购买服务等方式招聘专职或兼职的社会工作者，长期或者定期进驻学校，协助开展德育教育、法治教育和心理健康教育，参与处理学生欺凌事件和其他不良行为，为有需求的学生提供服务。
苑宁宁表示，如果欺凌行为构成严重不良行为，将对学生进行教育矫治，这项工作就由驻校社工跟进和干预。
驻校社工的效果是非常明显的 ，他还表示，在我国北京、上海、福建、广东等发达地区确实有过不错的探索。但就目前来看，社工数量依然存在地区分布不均的情况。
对于将这项制度写入法律，苑宁宁认为， 这也是对未来驻校社工制度发展的一个挑战，但是我觉得立法就应当具有一定的前瞻性，应当去推广。
信息查询系统
密切接触未成年人从业人员应入职查询，有前科不录用
近年来，涉及性侵未成年人的案件不断被披露引发社会关注。上海、天津、江西等地先后爆出公司老板、教师、母亲男友涉嫌猥亵儿童案，触碰公众道德底线。草案一审稿明确：招聘密切接触未成年人行业的从业人员时，用人单位应当向公安机关查询应聘者是否具有性侵害、虐待、暴力伤害等违法犯罪记录，如有则不得录用。
有观察指出，为预防此类案件的发生，一方面在于加强教育，另一方面还要设置性侵害未成年人违法犯罪信息库和入职查询制度，将有侵害未成年人前科者挡在门外。
北京第一中级人民法院2019年发布的《未成年人权益保护创新发展白皮书》显示，侵害未成年人违法犯罪行为再犯率高，而且利用职业便利实施的隐蔽性更强，再犯预防的必要性非常突出。虽然目前我国刑法和相关法律法规已经为从业禁止制度提供了基本法律依据，但仍然存在操作性不足、强制性不够、系统性欠缺等诸多机制层面的瓶颈问题。
草案一审稿对上述问题也给予了回应。草案一审稿第五十四条规定，招聘密切接触未成年人行业的从业人员时，用人单位应当向公安机关查询应聘者是否具有性侵害、虐待、暴力伤害等违法犯罪记录，如有则不得录用。此外，用人单位还需要定期对本单位人员的上述违法犯罪记录进行核查，一经发现将禁止其继续从业。
另外，草案一审稿第八十九条规定，国务院应当建立全国统一的性侵害、虐待、暴力伤害等严重侵害未成年人违法犯罪人员信息查询系统。
今年2月，最高人民检察院在发布的《2018-2022年检察改革工作规划》中已经提出，将 建立健全性侵害未成年人违法犯罪信息库和入职查询制度 。公开资料显示，目前上海、重庆以及广东、江苏、浙江等地已有检察机关建立了教职工等密切接触未成年人行业从业人员入职查询机制。
亮点
首次将 学校应对未成年人开展性教育 纳入
最高法院发布的数据显示，2017年至今年6月，全国法院共审结猥亵儿童犯罪案件8332件。其中，2017年审结2962件，2018年审结3567件，2019年1至6月审结1803件。其中，奸淫幼女、猥亵儿童等性侵害儿童犯罪仍处于多发态势。
中国政法大学副教授苑宁宁告诉南都记者，我国对未成年人的性知识教育比较缺乏，未成年人在性方面的自我保护意识也比较薄弱。
中国计划生育协会巡视员洪苹曾告诉媒体，他们调查发现，80%的家长表示不清楚怎么给孩子讲 性 。表达这种困惑的家长的孩子年龄段大多集中于10到18岁，而他们都表示希望学校能进行专业的性教育。
南都记者关注到，草案一审稿首次将学校应对未成年人开展性教育纳入。草案第三十四条规定，学校、幼儿园应当对未成年人开展适合其年龄的性健康教育，提高未成年人防范性侵害的自我保护意识和能力。
案件办理过程避免未成年人二次伤害，实施综合保护
由于未成年人性侵案件一般非常复杂，北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华曾对媒体表示，由于基层司法人员专业化程度不高导致了很多新的问题：比如，办案民警经常多次询问受害人，有时要多次对身体进行鉴定，在一起案件中处女膜鉴定就做了三次，检察官和法官一般也要询问受害人，受害人不得不多次回忆受到侵害的屈辱过程。
草案一审稿对案件办理过程的要求也进行了规定。草案一审稿第一百零四条规定，公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人遭受性侵害或者其他严重暴力伤害的案件时，应当采取适当措施，避免对未成年被害人造成再次伤害。询问遭受性侵害的女性未成年被害人，应当由女性工作人员进行。另外，也要求对未成年被害人及其家庭实施必要的经济援助、心理干预、转学安置等综合保护。
在司法保护层面，佟丽华认为，还应该进一步改革未成年人性侵案件的立案制度。佟丽华告诉南都记者， 未成年人保护法应该规定，凡是未成年人性侵案件，只要报案，公安机关就应该立即立案，把提供证据的责任交给司法机关 。
北京青少年法律援助与研究中心研究员张雪梅也认为，应该参考儿童疑似失踪案件、拐卖儿童案件的方式，一报案就按刑事案件处理。
佟丽华表示，未成年人性侵案件有特殊性，往往又是熟人作案，很难要求孩子提供证据。由于缺乏基本的证据，有时公安机关就不能立案或者不能及时立案，这就导致延误了取证的最佳时期。他说： 正因如此，很多未成年性侵案件证据不全，或者证据出现瑕疵。最后有的检察院就没有批捕，有的最后没有提起公诉，有的法院判了无罪。 （来源：南方都市报 记者 蒋小天 刘嫚 见习记者 李慧琪 韩晓丹）
